言论｜诉讼服务中心内外服务衔接机制研究

□　宋高琴

　　习近平总书记强调：“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”当前，我国处于法治建设关键期，司法改革攻坚期，社会矛盾多发期。司法作为法治建设的重要一环，是保障公平正义的最后一道防线。作为司法审判机关，法院正是这道“防线”的构筑者，面对群众的多元化司法需求，除规范审判权外，还必须构建便民利民的诉讼服务机制。让人民群众有尊严的参与诉讼、维护权利、监督司法、感知正义。这就要求我们要以群众需求为导向，以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领，全面推进诉讼服务中心服务运行机制建设，让人民群众在每个司法案件中享受到平等、同质、高效的司法服务。

　　一、诉讼服务中心的司法地位

　　诉讼服务是人民法院审判工作的重要组成部分，而承担着诉讼服务职能的诉讼服务中心是为法院各部门搭建的对外服务平台，是方便群众诉讼、接受群众监督的重要窗口。承担着对内对外服务的重要职责，是司法与群众之间的重要桥梁。

　　诉讼服务中心是法院的“面子”，是人民群众接触司法的第一场所。对内，承担着除审判外的其他事务性工作，服务于审判执行各部门；对外，承担着立案审查、法律咨询、信访接待、收转送达等服务于群众参与司法的工作。“面子”工作的好坏，一方面决定了群众的诉权能否得到有效保护，以及获得的司法服务质量的优劣；另一方面影响着“里子”（审判、执行）工作的运转效率，体现着司法作风和司法公信力的好坏。再者，诉讼服务中的咨询、引导、释明、信访接待等“指路”工作的技巧，直接影响着当事人解决诉求的心理预期，很大程度上决定着矛盾纠纷是否能够得到有效化解；对服判息诉、定纷止争起着关键性的铺垫作用。

　　二、现行诉讼服务中心的运行模式

　　（一）场域设置

　　目前，全国大部分人民法院的诉讼服务中心是在原有的办公场所，通过改建、整合、增加标志而设立的。基本上是依托原有的立案庭开展工作，调节中心、信访中心未分区设置。同时，由于多数法院受办公场面积所限制，诉讼服务中心就是原有的立案大厅，休息区、等候区、自助服务区等仅有标识，并没有相应的场所，其功能形同虚设。所有的工作均在立案窗口完成，工作效率低下，与群众的期待相差甚远。

　　（二）职能定位

　　诉讼服务贯穿于咨询、受理、审判、送达、执行等系列司法活动全过程，诉讼服务中心是服务于人民群众、服务于审判执行业务部门的桥梁纽带，是当事人、代理人与办案人员的联系点。据调查，全国多数法院诉讼服务中心提供以下服务内容：诉讼引导、受理申请、登记立案、诉讼收费、查询咨询、收转送达、投诉建议、信访接待、诉调对接、司法确认、民事速裁、诉讼保全等事务。

　　（三）软、硬件配备

　　普通的装备、普通的人员队伍、却承担着神圣的职责！是对诉讼服务中心软、硬件配备的最真实写照。诉讼服务中心的大量工作，都是靠工作人员手工操作完成，自助化、自动化、科技化含量不高，效率低下。办公设备的数量不足，运维工作衔接不畅。在司法改革的大背景下，政法队伍面临人员分类管理的实施，面临法官员额制的压力。而改革中，最高人民法院《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》将诉讼服务中心定位为“综合部门”而不再是具有审判职能的“业务部门”。这意味着诉讼服务中心的人员即将被划分为审判辅助人员或者后勤类人员，即不能享受法官待遇。在这样的背景下，具有审判资格的人员都不愿意到诉讼服务中心从事工作。

　　（四）体制机制

　　诉讼服务中心由立案庭整合而成，其日常运行的体制机制有立案人员行为规范、信访人员行为规范、调解人员行为规范以及一些适用于全院干警的规章制度，其职能定位详见于全院内设部门职能职责的规定之中。同时，在日常工作中诉讼服务操作规则随意性较大，一是工作人员流动性较大，岗位职责灵活；二是会议的形式传达的要求的占比较大。目前，多数法院诉讼服务中心的体制机制基本上是属于自己制定的约束自己部门人员的规章制度。

　　三、实践中诉讼服务中心运行存在的短板

　　（一） 硬件设施受限

　　当前，全国法院诉讼服务中心建设并没有统一的标准、统一的规范，缺乏科学性。硬件设施方面，一是办公场所的面积不等，格局不一，造成诉讼服务中心功能发挥受到限制和阻碍。由于各地区经济发展状况的差异，各级人民法院收案数量存在较大悬殊，其办公需求也就不一致；同时，各法院办公楼的修建年代不一致，不同年代办公楼的功能、布局设计差距较大。二是办公设备数量不足，且更新换代、维修不及时，无法适应新需求，导致运行不畅，工作效率低下。如：C基层法院，立案窗口、信访窗口总共一台打印机，紧有一台电脑连接打印机。扫描仪、开票机器均没有备用，只要其中一个设备出现问题将会导致案件积压，引发当事人不满，制造矛盾。

　　（二）岗位职责不明，部分窗口形同虚设

　　在理论上，诉讼服务中心各岗位的职责设置明确、细致，但在实际运行过程中往往比较混乱。一方面，诉讼服务中心各岗位工作量存在差异，工作中往往会有人员临时调动和借用现象发生。这导致某些窗口仅有挂牌，而没有相应的工作人员；或者工作人员并不在岗，抑或由其他工作人员身兼数职，这都会导致该窗口功能丧失。另一方面，现实生活的不确定性和复杂性，决定了理论不能（岗位设置之时无法预见并一一例举所有职责）。这将导致新情况新问题出现时，当事人投诉无“门”，在“干得多错得多”的观念驱使下，谁也不愿意为不属于自己职责范围内的事务买单。

　　同时，判后答疑、小额诉讼、先予执行；安全检查、法制宣传、图书查阅、商品购买、手机充电、查阅卷宗、联系法官、法律援助、司法救助、审务公开、庭审直播；便民茶室、邮寄快递、银行取款、心理咨询等服务并未在诉讼服务中心完成，或者多数诉讼服务中心没有设置该职能。

　　（三）服务水平不高

     受传统观念的影响，在多数领导、干警心目中没有诉讼服务中心的概念，对其定位和功能认识不足。往往认为诉讼服务中心就是传统的立案庭，行使收案、立案、送材料等职能。因此，在人、财、物的配备上与其他业务部门相比没有任何优势，甚至低于业务部门的标准。据统计，受“重审判业务、轻诉讼服务”政绩观的影响，各级法院诉讼服务中心往往由外聘人员、新进干警、临近退休干部等人员组成。在人员结构上，临近退休干部经验丰富、业务精通、性格沉稳；但其精力、重心往往不在诉讼服务工作上。而外聘人员往往学历较低、专业不对口，加上其聘用性质决定了流动性较大，责任心欠缺。新进干警或没通过国家司法考试的人员往往被安排到诉讼服务中心工作，年轻人精力充沛是一大优点，但年轻干警往往经验不足、心态浮躁、知识面有限。而诉讼服务恰恰是考验耐心和经验以及知识积累的工作。需求和供给的矛盾导致诉讼服务水平难以提高。

　　（四）体制机制缺乏

　　在最高人民法院《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》（法发〔2014〕23号）以及四川省高级人民法院《关于推进全省诉讼服务中心建设运用全面提档升级的意见》等文件中规定诉讼服务中心在“诉讼服务大厅、网上诉讼服务中心、12368诉讼服务热线”三大诉讼服务平台，共计30多项职能。这些职能大致可以概括为对内服务（服务于审判、执行各部门）和对外服务（服务于当事人、群众、其他单位）两大块。

　　诉讼服务中心每天面临的是繁杂的人群、繁杂的事务，新问题、新情况层出不穷。而在现有运行模式下依靠的仅仅是各个法院自行制定的针对自己内部干警的一些行为规范和工作制度。体制机制建设处于空白状态，这导致诉讼服务工作运行不畅，效率低下、服务质量不高；与人民群众的期待和需求形成强烈反差，从而导致对立情绪暴增。因此，亟需为诉讼服务中心建立一套独立的具有科学性、针对性、可操作性的领导机制、工作机制、监督机制、考评机制。

　　四、建立切实可行的内外服务衔接机制，为诉讼服务中心提档升级保驾护航

　　诉讼服务中心对内服务于审判执行各部门、后勤部门、派出法庭、乡镇、社区（村）诉讼服务站。对外主要服务于人民群众，同时，联系其他法院、银行、快递、人民调节、法律援助、行业协会等。因此，诉讼服务中心的工作具有繁杂、散乱、零碎的特点，面对的人员不定、部门较多，加上体制机制的缺失；与开放、动态、透明、便民以及平等、同质、高效的多元化司法需求相比，此项工作是远远不达标的。针对以上供需矛盾，笔者对诉讼服务中心内外服务衔接机制建设提出以下建议：

　　（一）至上而下提高认识，加强诉讼服务中心人才、装备的配置

　　首先，全国各级法院内部要加大宣传力度，提高认识。扎实推进党的十八大以及十八届三中、四中、五中全会精神的贯彻落实，深入学习习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央提出的工作要求，改变以往“重审判业务、轻诉讼服务”做法，确立新常态下诉讼服务中心工作的目标方向，以“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，让人民群众有更多的获得感”为导向，加快打造人民群众需要的诉讼服务中心。

　　其次，加强组织领导、积极争取地方党委政府支持。在现有体制下，司法机关的机构编制、经费预算、领导职数配置、干警人员编制、工资待遇、职务晋升等均归属于地方党委政府。然而，为人民服务是行政机关、司法机关的共同追求，法院是创新社会管理，化解社会矛盾纠纷的最后一道屏障，承担着为地方经济社会发展保驾护航的神圣职责。因此，要争取地方党委政府在人员编制、经费预算上的大力支持，为诉讼服务中心配足、配强人才和装备。在职务晋升、人才选拔任用上向诉讼服务中心倾斜。

　　（二）推进“四化”建设，开展“连锁式”诉讼服务

　　人民法院诉讼服务中心建设的总体要求中强调，要通过加快实现“系统化、信息化、标准化、社会化”的“四化”要求，切实满足人民群众日益增长的多元化司法需求。系统化：通过推进诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368诉讼服务热线建设，构建诉讼服务大平台，实现三大诉讼服务平台无缝衔接；信息化：积极运用网络和移动技术，将实体诉讼权利推向移动服务终端，实现视频接访，网上立案；标准化：要让人民群众不受审级、地域限制，在任何一家法院都能享受到平等、同质、高效的诉讼服务；社会化：构建司法资源与社会资源互补共享、广泛参与、有机衔接的诉讼服务体系。

　　综观麦当劳、肯德基、家乐福等全球连锁经营的成功典范，不难发现，他们成功的原因在于：其有一套系统化、标准化、规范化的运行机制，统一的运营模式、统一的装修风格、统一的服务水平和价格，在不同国家、不同地区、不同民族皆能优质高效运行，为消费者提供同质同价的商品和服务。为此，人民法院诉讼服务中心建设可以对此种“连锁式”运行机制加以借鉴。

　　开展“连锁式”诉讼服务。一是要实现基础设施、功能设置、服务流程、岗位职责等内容的标准化。统一诉讼服务中心用语标识、功能分区、管理机构、工作流程、岗位职责、案件受理条件及收费办法等，切实做到杜绝歧视，不因审级和地区差异而增加诉讼成本。二是要规范诉讼服务流程和操作规则。在诉讼服务大厅和诉讼服务网显眼位置公布各类型案件受理程序、标准、收费办法及需要当事人提供的材料和份数。引导案件当事人和咨询群众采用自助服务的渠道寻求诉讼服务，如诉讼服务网、12368诉讼服务热线等。

　　（三）建立协调机构，设立“AB”角联络员制度，保障工作衔接顺畅

　　协调机构在诉讼服务中心内外服务衔接机制中处于顶层设计的位置，它是整个衔接机制的龙头，决定着诉讼服务的效率和质量。因此必须高度重视，建议建立以政法委牵头，院长负责，立案庭为主导，社会服务力量为主体的诉讼服务协调领导小组。

　　在诉讼服务领导小组的牵头下，制定诉讼服务中心系列工作制度，让内外诉讼服务工作制度化、常态化，无缝衔接、高效运转。一是制定诉讼服务中心日常工作制度。包括立案审查工作细则、立案调解工作细则、查询咨询工作细则、导诉人员工作细则、接访人员工作细则、收转送达工作细则等；以及相应岗位工作人员考核奖励实施办法。切实做到定岗定员定责“三定”原则，充分发挥岗位功能。二是制定诉讼服务联席会议制度。由政法委牵头，法院负责制定联席会议制度，邀请司法部门、公安机关、民政部门；银行、保险公司、行业协会、快递公司等参作为成员单位。定期组织召开联席会议，对诉讼服务中遇到的问题，解决措施等进行座谈协调并形成新的制度。三是建立“AB”角联络员制度。诉讼服务中心作为人民法院对内对外提供服务的中转站，其日常工作运转离不开联络制度。然而各级法院现有的联络制度五花八门，经常遇到梗阻，影响工作效率和质量。因此笔者建议建立联络员制度，以文件的形式确立各部门的联络人员以及联系方式。设A角和B角两名联络员，以A角为主，B角为辅；当A角不在岗时，由B角履行其工作职责。

　　（四）努力推进“互联网+诉讼服务”，打造智能化诉讼服务中心

　　周强院长在全国法院诉讼服务中心建设推进会上强调：“要运用互联网思维，实现诉讼服务中心信息化，促进诉讼服务转型升级”。信息化是顺应时代要求和人民群众多元化司法需求的产物。因此必须加强信息化建设，让信息化在诉讼服务中为民解忧。一方面，要配足配齐信息化的办公设备。开通诉讼服务网、12368诉讼服务热线、提供LED显示屏、自助终端查询机、配备打印机扫描仪、大厅设置开放Wi-Fi、建立视频接访系统等。另一方面，要改进信息化系统衔接方式，实现诉讼服务深度融合。例如：首先，对外要与信访系统、法律援助系统、公安系统、上级法院以及其他法院系统、银行系统、政务系统等进行对接。对内要与各审判部门、执行部门、财务系统等进行对接。其次要在诉讼服务网实行“一人一案一帐号”的用户注册制，实现网上自助退缴诉讼费用，有限档案查询，案件进度查询等功能。打造法院和当事人之间以及内部各部门之间更加方便快捷、形式多样的线上线下诉讼服务平台。

　　（五）加强队伍建设，优化人员结构

　　面对诉讼服务中心应有皆有的诉讼服务功能，以及日益增长的案件数量和新类型案件的不断呈现趋势。诉讼服务中心的人员对外要与行政机关、群团组织、行业协会等进行广泛的沟通协调；对内要与各审判执行部门进行工作衔接，避免推诿扯皮。这就对诉讼服务中心工作人员的业务能力提出了更高的要求。因此，在内外服务衔接机制建设中，加强队伍建设、优化人员结构成为至关重要的一环。

　　加强队伍建设，优化人员结构。一是要加强诉讼服务中心工作人员的教育、培训。诉讼服务并不是所谓“打杂”的工作，作为窗口工作人员，要提高认识，转变“重业务，轻服务”司法观念，要有“既来之，则安之”的敬业精神，要有把每个工作岗位的工作干到最好担当精神，要有对每位群众负责的司法职业道德。同时，加强学习，提高业务能力。诉讼服务中心每天面对的是不断呈现的新情况、新问题，体现出来的是各式各样的诉求。人民法院要做有求必应的“指路人”，就要求干警要加强学习，向书本学、向实践学、向业务能力强的同事学，不断为自己充电。二是要优化人员结构。诉讼服务中心承接30多项职能，岗位设置繁多，而人的专长不一，精力有限；因而，人员结构的配置显得尤为重要。比如，立案审查窗口需要的是专业知识强的人员，中心主任一职需要的是沟通协调能力强的人员，案件信息录入需要的是细心的人员，导诉岗位需要的是有耐心的人员等。这就要求院领导层面要因岗位而选拔任用人员，不断优化人员结构，确保工作衔接顺畅。

　　（六）建立针对诉讼服务中心的意见反馈机制、工作评价机制

　　目前，人民法院内部各部门使用的是同一套工作监督制度和工作考核制度，对诉讼服务中心而言，其缺乏针对性、科学性和有效性。比如：法官的办案数量、部门调研任务、流程质效等成为诉讼服务中心的考核内容就显得颇为不当。为此，要改进诉讼服务中心工作，提高服务质量，亟需建立一套针对诉讼服务中心的监督机制、工作考核机制。一方面是要探索建立多方意见反馈机制，诉讼服务中心作为提供诉讼服务的部门，要多听听业务部门的意见、多听听群众的声音才能知道该提供什么样的服务。我们可以借鉴银行、移动、淘宝卖家的做法，让“客户”为我们的工作打星。可以在诉讼服务网开设“诉讼服务意见征集”专栏，匿名的声音，往往是最真实的声音。另一方面，在工作考核上，要针对诉讼服务中心的工作性质，注重将服务对象满意度、工作差错率、案件受理移送时间、服务态度等作为考核重点。并且将此项考核结果纳入干警评优评先工作中，作为考核内容。诉讼服务中心的工作重心是在于提供对内对外诉讼服务，而将案件数量，调研任务等作为考核重点，无疑是引导诉讼服务中心工作人员缘木求鱼，这对提高诉讼服务质量起到的是相反作用。

　　为民是司法的宗旨，公正是司法的追求，效率是公正的保障。诉讼服务工作体现的是司法水平，展现的是司法作风，塑造的是司法形象。诉讼服务的水平和质量高低，直接关系到人民群众能不能理解、支持、信赖和认可法院的工作。全国各级法院要加快推进诉讼服务中心体制机制建设，以春风化雨，润物无声的手法，切实提升司法的公信力和威慑力。（作者单位：泸州市中级人民法院）

编辑：李永鑫

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